Haushaltsplan 2009/2010, Einzelpläne 2 und 8.1; Änderung des Haushaltsplans 2010 zur Erprobung des Neuen Haushaltswesen Hamburg nach § 15a LHO in der Justizbehörde und der Behörde für Inneres – Polizei –

Mittwoch, 09.12.2009

zu Drs. 19/4142

 

Das Bundesverfassungsgericht hat das parlamentarische Budgetrecht als eines der wesentlichen Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle (vgl. BVerfGE 55, 274 303>; 82, 159 179>; 91, 186 202>) definiert. Regierung und Parlament sind verpflichtet, dieses wirksam auszugestalten. Nach den Grundsätzen der Vollständigkeit und der Haushaltswahrheit muss das gesamte staatliche Finanzvolumen der Budgetplanung und -entscheidung von Parlament und Regierung unterstellt werden (vgl. BVerfGE 108, 1 16>; 108, 186 216>; 110, 370 388>; 113, 128 147>). Regierung und Parlament sind gleichermaßen Adressaten der haushaltsrechtlichen Verpflichtung zur Vollständigkeit des Haushaltsplans. In ihrem Zusammenwirken haben sie für die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Regierungssystems im freiheitlichen demokratischen und sozialen Rechtsstaat durch sorgfältige und transparente haushaltswirtschaftliche Planung, Entscheidung und Kontrolle der staatlichen Tätigkeit Sorge zu tragen (vgl. zuletzt BVerfG, 2 BvF 1/04 vom 9.7.2007).

An diesen Maßstäben muss sich auch das Neue Haushaltswesen Hamburg (NHH) messen lassen. Das Prinzip der Budgethoheit ist bei der Ausgestaltung der haushaltsrechtlichen Reformen konstitutiv zu berücksichtigen. Das Haushaltsbewilligungsrecht des Parlaments ist in jedem Falle zu wahren. Der übergreifende Zweck der in Bund und Ländern tragenden haushaltsverfassungsrechtlichen Normen und Prinzipien besteht darin, das Haushaltsbewilligungsrecht als eines der wesentlichen Instrumente parlamentarischer Regierungskontrolle zu sichern und damit zugleich die für die politische Willensbildung erforderliche Information der Öffentlichkeit zu gewährleisten. Die Vorlage des Senats trägt in der derzeitigen Ausgestaltung den Anforderungen des Budgetrechts nicht ausreichend Rechnung und muss in wesentlichen Punkten geändert werden.

 

Vor diesem Hintergrund möge die Bürgerschaft beschließen:

 

Die Bürgerschaft erwartet vom Neuen Haushaltswesen Hamburg (NHH)

• eine nachvollziehbare Darstellung der Folgekosten von Entscheidungen bereits in der Haushaltsplanung,

• eine effizientere Aufgabenwahrnehmung in den Behörden durch eine Zusammenführung von Finanz- und Fachverantwortung sowie

• eine verbesserte ressourcenbezogene Steuerung durch das Parlament, die sich auf eindeutige Ziele und aussagekräftige Kennzahlen stützt und an überprüfbaren Ergebnissen und Wirkungen ausgerichtet wird.

Die in Drucksache 19/4142 dargestellten Eckpunkte zur Erprobung des NHH in der Justizbehörde und der Behörde für Inneres werden den Erwartungen des Parlaments und den Erfordernissen eines parlamentarischen Budgetrechtes in der vorliegenden Form nicht hinreichend gerecht.

Die Bürgerschaft betont daher ausdrücklich, dass sich das NHH in der Erprobungsphase befindet und dass sie vom Senat erwartet, in den kommenden Jahren das Haushaltswesen so weiter zu entwickeln und zu konkretisieren, wie es nach den künftigen Beratungen der Bürgerschaft und ihrer Ausschüsse erforderlich ist. Für die Erprobung des NHH nach § 15a der Landeshaushaltsordnung sind bei den in Drucksache 19/4142 dargestellten doppischen Einzelplänen, haushaltsrechtlichen Regelungen und Wirtschaftsplänen zunächst folgende Änderungen vorzunehmen:

 

I. Haushaltsrechtliche Ermächtigung und Deckungsfähigkeiten

Die haushaltsrechtliche Ermächtigung erfolgt auf der Ebene der Produktgruppen. Zwischen Aufgabenbereichen besteht keine Deckungsfähigkeit. Zwischen den Produktgruppen eines Aufgabenbereiches wird eine Deckungsfähigkeit in Höhe von 5 Prozent der Zuweisung an die jeweilige Produktgruppe, höchstens jedoch 2 Mio. Euro hergestellt. Die Budgets der Produktgruppen sind in entsprechender Höhe deckungsfähig zugunsten des Spezialbudgets und der Investitionsmittel desselben Aufgabenbereichs, soweit die Erfüllung der Leistungszwecke sichergestellt ist und das Budget nur für bereits bezeichnete Leistungszwecke eingesetzt wird.

 

II. Spezialbudgets

Die Spezialbudgets in den Aufgabenbereichen werden wie Produktgruppen dargestellt und beinhalten Erläuterungen und Kennzahlen.

 

III. Ziele und Kennzahlen

Für alle Ziele einer Produktgruppe müssen jeweils Kennzahlen erhoben und angegeben werden, die das Ausmaß der Zielerreichung erkennen lassen. Der Senat ist verpflichtet, die in den Haushaltsplänen angegeben Kennzahlen systematisch zu erheben und der Bürgerschaft über ihren Verlauf zu unterrichten. Änderungen in der Systematik der Erhebung der Kennzahlen sind zu berichten. Ziele und Kennzahlen haben geschlechtsspezifische Effekte zu erfassen bzw. eine Verbesserung der Gleichstellung von Frauen und Männern im jeweiligen Aufgabenbereich zu bewirken. Die Bürgerschaft erhält die Möglichkeit, zulässige Abweichungen von Kennzahlen festzulegen, deren Überschreitung eine unverzügliche Berichtspflicht des Senats gegenüber der Bürgerschaft auslöst. Vollzeitäquivalente (VZÄ) werden nicht nur für den Aufgabenbereich, sondern auch für die Produktgruppen dargestellt. Neben der Gesamtangabe erfolgt eine Aufteilung in VZÄ Männer und VZÄ Frauen sowie eine Angabe der Teilzeitquote von Männern und Frauen.

Die Entwicklung geeigneter Kennzahlen wird in den ersten drei Jahren nach der Umstellung eines Einzelplans bzw. eines Aufgabenbereichs auf das NHH durch eine interfraktionelle Arbeitsgruppe oder einen Unterausschuss des zuständigen Fachausschusses begleitet, in die bzw. den jede Fraktion bis zu 2 Vertreterinnen oder Vertreter entsenden kann. Änderungen von Zielen und Kennzahlen werden vom jeweiligen Fachausschuss der Bürgerschaft zur Beschlussfassung empfohlen.

 

IV. Berichte

Die Bürgerschaft wird vom Senat unterjährig über die Zielerreichung und Budgetentwicklung unterrichtet. Als Berichtstermine werden festgelegt der 15.05. eines Jahres zum ersten Quartal, der 15.08. eines Jahres zu den ersten beiden Quartalen, der 15.11. eines Jahres zu den ersten drei Quartale und der 15.02. eines Jahres zum gesamten Vorjahr.

 

V. Darstellung und Erläuterungen

Bei den Besonderheiten des Ergebnisplans (Abschnitt III.1) und des Finanzplans (Abschnitt III.3) werden auch auffällige Veränderungen im zeitlichen Verlauf erläutert. Generell erfolgen Erläuterungen zu den Zeilen 13 – 17 des Ergebnisplans (Abschnitt III.2), sofern dort Einträge vorhanden sind.

Erläuterungen erfolgen auch zur Veranschlagung des Zuschussbedarfs für Investitionsmittel und Darlehen durch Nennung der Einzel- und Sammelmaßnahmen, auch wenn sie nicht einzeln ermächtigt werden.

Im Finanzplan sind die Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit – in der Regel mehr als 90 Prozent aller Auszahlungen – durch Unterpositionen näher aufzuschlüsseln.

Um die Aufteilung der Kosten und Erlöse nach Arten (wie im Ergebnisplan) und der Budgets des Aufgabenbereichs auf die einzelnen Produktgruppen und ggf. Besonderen Budgetbereiche darzustellen werden diese in einer Matrix – ähnlich der Einzelplanübersicht im kameralen Haushalt - zusammenfassen abgebildet (siehe Anlage1).

 

VI. Änderungen im Einzelplan 2 Justizbehörde

Im Einzelplan 2 werden folgende Änderungen und Ergänzungen vorgenommen:

A) 100 Staatsanwaltschaften

1. Personal

Zusätzlich zu den Vollzeitäquivalenten erfolgen Angaben zur Anzahl der Stellen insgesamt und differenziert nach Staatsanwältinnen und Staatsanwälten und dem übrigen Personal.

2. Kosten und Erlöse

- Gesamterlöse: Kennzahlen zu Einnahmen gesamt in Tsd. EUR,

- Kennzahlen zu Betriebsausgaben gesamt in Tsd. EUR,

- Unterteilung der Betriebsausgaben in Personalausgaben in Tsd. EUR und Sach- und Fachausgaben mit Ausweisung der gesetzlichen Leistungen in Tsd. EUR sowie der Investitionsausgaben in Tsd. EUR.

B) 101 Gerichte

1. Personal

Zusätzlich zu den Vollzeitäquivalenten erfolgen Angaben zur Anzahl der Stellen insgesamt und bei den einzelnen Gerichtsarten (Hans. OLG, Landgericht, Amtsgerichte, OVG, VG, Finanzgericht, Arbeitsgericht, Landesarbeitsgericht, Sozialgericht, Landessozialgericht) sowie differenziert nach Richterinnen und Richter, nichtrichterlichem Personal und Referendaren.

2. Kosten und Erlöse

- Gesamterlöse: Kennzahlen zu Einnahmen gesamt in Tsd. EUR,

- Unterteilung der Betriebseinnahmen in Einnahmen der Verfahrens- und Gerichtskosten sowie der Geldstrafen und Geldbußen,

- Kennzahlen zu Betriebsausgaben gesamt in Tsd. EUR,

- Unterteilung der Betriebsausgaben in Personalausgaben in Tsd. EUR und Sach- und Fachausgaben mit Ausweisung der gesetzlichen Leistungen in Tsd. EUR sowie der Investitionsausgaben in Tsd. EUR. Bei den Personalausgaben erfolgen differenzierte Angaben zu Personalbetreuung pro Betreuungseinheit in EUR, differenziert nach Personalverwaltungs- und Personalentwicklungskosten pro Betreuungseinheit in EUR.

3. Verfahrensdauer

Bei den Produktgruppen Aufgaben der Landgerichte und der Amtsgerichte sind wie bei den übrigen Gerichten neben den Kennzahlen zur Verfahrensdauer in Monaten die Kennzahlen zur Verfahrensdauer in Monaten im Bundesvergleich und nicht nur im Großstadtvergleich anzugeben.

 

C) 102 Justizvollzug

1. Personal

Zusätzlich zu den Vollzeitäquivalenten erfolgen Angaben zur Anzahl der Stellen insgesamt und differenziert nach Vollzugsarten sowie zum Stellen/Insassen-Quotient.

2. Kosten und Erlöse

Bei Ziffer I.3 sowie zu den einzelnen Produktgruppen bei Ziffer IV erfolgen folgende Angaben:

- Gesamterlöse: Kennzahlen zu Einnahmen gesamt in Tsd. EUR,

- Kennzahlen zu Betriebsausgaben gesamt in Tsd. EUR,

- Unterteilung der Betriebsausgaben in Personalausgaben in Tsd. EUR und Sach- und Fachausgaben mit Ausweisung der gesetzlichen Leistungen in Tsd. EUR sowie der Investitionsausgaben in Tsd. EUR,

- Haftkostensatz in EUR/Tag,

- Haftkostensatz in EUR/Tag (ohne Versorgungs- und Beihilfezuschlag) in EUR/Tag.

 

3. Budgetzuweisungen

Kennzahlen differenziert nach Budgetarten in Tsd. EUR.

4. Zuschussbedarfe

Kennzahlen differenziert nach Zuschussbedarfen in Tsd. EUR.

5. Hafttage

- Anzahl der Hafttage gesamt und differenziert nach Vollzugsarten,

- Anzahl der Hafttage gem. Bundesstatistik.

6. Haftplätze

Anzahl der Haftplätze gesamt und differenziert nach Gemeinschafts- und Einzelhaftplätzen gesamt sowie bezogen auf die einzelnen Vollzugsarten.

 

D) Angaben zu Personal

Neben den Vollzeitäquivalenten erfolgen zu den folgenden Bereichen Angaben zu den Stellen insgesamt und zudem

1. bei der Justizverwaltung Angaben zur Anzahl der Stellen höherer Dienst bei Gerichten und Staatsanwaltschaft, zur Gesamtstellenzahl EPL 2 ohne Nachwuchskräfte sowie zu den Stellen der LHO-Betriebe,

2. bei dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Angaben zur Anzahl der Beschäftigten und

3. zur Bewährungshilfe Angaben zur Anzahl der Fälle pro Bewährungshelfer.

 

VII. Änderungen im Einzelplan 8.1 Behörde für Inneres

Die parlamentarische Kontrolle und das parlamentarische Budgetrecht werden durch die Überführung des sensiblen Budgetbereichs Polizei in die NHH-Systematik nach dem bisherigen Stand nicht gestärkt, sondern geschwächt. Nicht zuletzt, da es schon mehrfach Auseinandersetzungen zwischen der jetzigen Opposition und dem aktuellen Senat über die Kontrolltiefe zum Polizei-Kapitel gegeben hat, wird gerade hier die Reform mit großer Skepsis gesehen.

So hat sich in den Beratungen des Innenausschusses herausgestellt, dass die mit der Reform eigentlich vorgesehenen Leistungsversprechen von Senat und Verwaltung – jedenfalls im Aufgabenbereich der Polizei – praktisch inexistent sind. Selbst auf Nachfrage wurden keine konkreten Angaben zu künftigen politischen Vorhaben gemacht, sondern eine Auflistung der Ziele der Produktgruppen übermittelt - mithin nicht mehr als die Aufgabenbeschreibung, die bereits in der Vergangenheit als Produktinformationen Gegenstand des Haushaltsplanes waren. Im Ergebnis erwartet die Senatsseite bei der Polizei also eine Ausdehnung der Flexibilität auf der finanziellen Seite, ohne der Bürgerschaft irgendeine konkrete Leistung in Aussicht zu stellen. Es ist nicht erkennbar, was die Behörde mit dem Neuen, flexibleren Haushaltswesen besser erledigen kann als vorher - und damit auch nicht ersichtlich, welchen Vorteil sich die Bürgerschaft davon versprechen kann.

Insbesondere in diesem politisch hochsensiblen Bereich ist es zudem problematisch, Ermächtigungen für Budgetbereiche von enormer Größe zu erteilen. Allein der Vorschlag des Senats, nach dem die Polizei im Ergebnis aus ihrem Regelbudget von rund 565 Millionen Euro 28,25 Millionen Euro ohne weitere parlamentarische Beteiligung übertragen könnte, belegt, dass hier Kontrollverluste unvermeidlich wären. Fragwürdig scheint auch die Möglichkeit, nicht verbrauchte Investitionsmittel selbst dann noch zwei Jahre lang als Reste zu übertragen, wenn die Maßnahme, für die sie bereit gestellt wurden, bereits abgeschlossen wurde. Gerade die fachpolitische Begleitung von in der Regel großen Investitionsvorhaben im Bereich der Polizei wird durch eine derartige Regelung ad absurdum geführt. Es kann nicht sein, dass in einem so großen Bereich wie der Polizei im Ergebnis nicht mehr erkennbar (bzw. ansatzweise steuerbar) ist, für welche Maßnahmen und Ausstattungsgegenstände Mittel aufgewendet werden könnten. Es fragt sich zum Beispiel, ob die Polizeiführung in großem Umfang neue Streifenwagen beschaffen könnte, obwohl das Parlament sich moderne IuK-Technik für die Polizei wünscht, ohne darüber Rechenschaft ablegen zu müssen. Vor diesem Hintergrund sind Änderungen zwingend geboten.

Im Einzelplan 8.1 werden folgende Änderungen und Ergänzungen vorgenommen:

1. Die Vergleichskennzahlen (Ziffer I.7. Vergleichskennzahlen, Seite 101) sind aktueller zu gestalten und zu überarbeiten. Sie beschränken sich weitgehend auf Daten der Kriminalstatistik. Sie müssen sich auf das jeweilige Vorjahr beziehen. Es sind weitere Vergleichsstädte (z.B. Köln) hinzuzuziehen. In die Vergleichskennzahlen muss außerdem die Angabe der Polizeidichte großstädtespezifisch als Benchmark eingeführt werden (also die Zahl der Polizeibeamten pro 10.000 Einwohner).

2. Die Erläuterungen der Investitionsmaßnahmen (Ziffer III.5, Seite 105) sind detaillierte Investionsmaßnahmenplanungen beizufügen, die produktgruppenbezogen nachvollziehbar machen, wann, warum wie viel Investitionsmittel für welche Maßnahmen und Ausstattungsgegenstände vorgesehen sind.

3. Es müssen klare, konkrete und nachprüfbare Leistungsversprechen gegeben werden (Ziffer IV.1 Ziele und Kennzahlen des Aufgabenbereichs Polizei, Seite 106). Phrasenhafte Formulierungen von „Optimierungen der Organisation der Polizei“ sind durch konkrete und kontrollierbare Organisationsziele, Projekt- und Aufgabenbeschreibungen, Zielzahlen sowie quantitative und qualitative Angaben zu Vorhaben zu ersetzen.

4. Die Erlös- und Kostentatbestände (Ziffer IV.2.0 Produktgruppe Zentrale Ansätze, Seite 106) sind differenziert darzustellen, da sie in diesem Kontext einen relevanten fachpolitischen Aussagewert haben. Das Zusammenführen sämtlicher Einnahmen in einer Addition verschleiert ebenso, wie auch die Erlöse aus Ersatzvornahmen und die für auswärtige Polizeikräfte nicht unbedingt etwas miteinander zu tun haben.

5. Die weitere Kennzahlen-Darstellung ist mit folgenden Maßgaben zu überarbeiten:

a. PKS-Zahlen eignen sich nur bedingt zur Kennzahlerfassung, da naturgemäß keine Planzahlen genannt werden können.

b. Die Aufklärungsquoten sollten im Hinblick auf vorhandenes Steigerungspotential ambitionierter benannt werden.

c. Die Darstellung der Notrufanzahl ist nicht ausreichend; es müssen gemäß den vorhandenen Auswertungen die Eintreffzeiten bzw. Hilfsfristen in den verschiedenen Prioritätsbereichen benannt werden.

d. Insgesamt müssen Verfahrensdauern stärker Eingang in die Kennzahlen finden. So könnte etwa die Vorgangsbearbeitung von der Anzeige zur Abgabe an die Staatsanwaltschaft (Zeitpunkt der Erfassung in der PKS), differenziert nach Kriminalitätsarten, abgebildet werden. In diesem Zusammenhang könnten auch die Wartezeiten für DNA-Analysen und für die Auswertung von EDV-Beweismitteln benannt werden. Auch Daten über die Zahl der jährlich abzuarbeitenden / zu untersuchenden DNA-Spuren aus der Vergangenheit wären hier fachpolitisch relevant.

e. Die bestehenden Dienststellen der Polizei bilden ein Sicherheitsnetz über die Stadt mit Ansprechmöglichkeiten für die Bürgerinnen und Bürger. Dieses ist kennzahlenrelevant zu gestalten – entweder mit Benennung der Dienststellenzahlen oder mit Parametern, die die durchschnittliche Entfernung z.B. zum nächsten PK abbilden. Auch sollten sich Angaben finden, anhand derer die Kundenzufriedenheit erkennbar wird (etwa die Zahl der (Dienstaufsichts-) Beschwerden o.ä.). Angebracht scheinen auch Zahlen zu den BFS-Beamten und den Funkstreifenwagen sowie Daten zu Anzahl und Größen der Wachdienstgruppen an den PKs sowie zur jeweiligen Grundlast.

f. Der Vollzug des Waffenrechts ist als zentrales Handlungsfeld auch mit Kennzahlen zu versehen. Auch das Polizeiorchester ist vor dem Hintergrund der aktuellen Sparauflagen mit Kennzahlen darzustellen.

g. Bisher wird in den Kennzahlen nicht einmal zwischen Vollzugs- und Verwaltungsbereich unterschieden. Es sollten differenzierte Angaben gemacht werden zum Personal (Stellen und VZÄ) in den Sparten und in den einzelnen organisatorischen Einheiten (unter Einschluss der Fremdnutzungen). Auch Stellen bzw. Vollzeitäquivalente, die für Intendanzaufgaben eingesetzt werden, sollten mit Blick auf die politische Diskussion – auch mit dem Rechnungshof – transparent gemacht werden.

 

 

 

Anlage1

Aufgabenbereich Produktgruppe A Produktgruppe B Besonderer

Budgetbereich

2008 2009 2010 2008 2009 2010 2008 2009 2010 2008 2009 2010

Erlöse aus Verwaltungstätigkeit

Erlöse aus Transferleistungen

(…)

Ergebnis der laufender Verwaltungstätigkeit

(…)

Finanzergebnis

Ordentliches Ergebnis

(…)

Außerordentliches Ergebnis

Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag

(…)